Hér verður leitast við að skýra hvernig álitaefni um framsal ríkisvalds (fullveldis) og þörf fyrir breytingu á stjórnarskrá horfa við með ólíkum hætti gagnvart Evrópusambandinu (ESB) og Evrópska efnahagssvæðinu (EES). Þess er ekki kostur að gera tæmandi grein fyrir þessu málefni í stuttri grein svo stiklað verður á helstu atriðum. Þeim sem vilja ítarlegri greinargerð um þetta efni er bent á rit höfundar EES-réttur og landsréttur frá 2006 (bls. 378-485).

 

Munurinn á ESB og EES liggur í aðalatriðum í þrennu: a) ESB tekur til fleiri sviða en EES. b) Munur er á aðkomu aðildarríkja að stefnumótun og ákvarðanatöku. c) Réttarkerfi ESB (nánar tiltekið sá hlutu þess sem fellur undir EB) er yfirþjóðlegt, sem EES-samningurinn er ekki, a.m.k. ekki í sama mæli. Verður leitast við að skýra þessi atriði nánar.

Málasvið

 Í umræðu um ESB er gjarnan talað um þrjár stoðir sambandsins. Þetta má enn gera þótt þær hafi runnið að nokkru leyti saman og tilhneigingar hafi gætt til að fella öll málefni undir stofnanir fyrstu stoðar. Þetta þýðir að formleg þýðing þess að skipta samstarfinu í mismunandi stoðir hefur orðið fremur óljós, en samt skal notast við hana til skýringar.

 

Stoðir þessar eru: (I) Evrópubandalagið (EB). Hér undir falla málefni sem varða fjórfrelsisreglurnar, samkeppni, ríkisaðstoð og hugverkaréttindi. Þá falla hér undir landbúnaður og sjávarútvegur. Ennfremur falla undir fyrstu stoð málefni Myntbandalagsins, Schengen o fl. Þá starfa helstu stofnanir ESB innan ramma fyrstu stoðar, þ.e. Evrópuþingið, Framkvæmdastjórnin og Ráðherraráðið. (II) Sameiginleg utanríkis- og öryggisstefna. Ákvæði um þetta voru fyrst sett í einingarlög Evrópu frá 1986 og fólst þá aðeins í ráðagerð um að aðildarríkin hefðu með sér samráð í utanríkis- og öryggismálum. Þróun málefna í heiminum síðan þá hefur kallað á nánari samvinnu á þessu sviði og í samningnum um ESB er nú gert ráð fyrir að sambandið sem slíkt gæti haft sameiginlega utanríkis- og öryggisstefnu. Þess ber þó að geta að samstarfið á þessu sviði er ekki yfirþjóðlegt í sama skilningi og ýmis málefni sem heyra undir fyrstu stoð, enda hafa stofnanir ekki vald til að taka með afli meirihluta atkvæða ákvarðanir sem binda aðildarríkin. Á þessu sviði er gert ráð fyrir einróma samþykki. (III) Lögreglusamvinna og lagaleg samvinna í refsimálum. Í Maastrichtsamningnum, þ.e. samningunum um ESB, var leitast við að koma þessu samstarfi í fastari skorður undir merkjum ESB. Mörg þessara málefna falla nú undir Bandalagsstoðina sem svo má nefna, þ.e. fyrstu stoð.

 

Málefnasvið EES-samningsins er í senn formlega og í reynd mun takmarkaðra en heildarsamstarfið á vettvangi ESB. Í stuttu máli má segja að með EES-samningum taki þau EFTA-ríki sem eru aðilar að honum þátt í hluta þeirrar starfsemi sem fellur undir fyrstu stoð. Nánar er þar um að ræða samvinnu á sviði fjórfrelsisins, samkeppni og ríkisaðstoðar, auk hugverkaréttinda. Þá eru EFTA-ríkin einnig þátttakendur í Schengensamstarfinu á grundvelli sérstaks samnings við ESB, en það fellur þó formlega utan EES-samstarfsins. Öll önnur málefni ESB falla í reynd utan EES-samningsins, þótt síðarnefndi samningurinn geri ráð fyrir vissri samvinnu við ESB á fleiri sviðum. Í stuttu máli tekur samstarfið á vettvangi ESB til mun fleiri sviða en EES-samningurinn. Frá pólitísku sjónarmið munu íslenskir stjórnmálamenn helst horfa til þátttöku í sameiginlegri landbúnaðar- og sjávarútvegsstefnu ESB, sem ekki er hluti af EES eins og kunnugt er. Þótt samstarfið á vettvangi ESB sé þannig víðtækara og margþættara en samstarfið á grundvelli EES-samningsins vekur sú staðreynd sem slík ekki sérstök stjórnskipuleg álitamál. Íslendingar þurfa þess vegna ekki að breyta stjórnarskrá sinni vegna þess að samstarfið á vettvangi ESB er víðtækara og margþættara, sbr. nánar IV hér á eftir.

Aðkoma að ákvarðanatöku

Aðkoma að ákvarðanatöku. EES-samningurinn gerir að sjálfsögðu ekki ráð fyrir neinni formlegri aðkomu EFTA-ríkja að stefnumótun og ákvarðanatöku á vettvangi ESB á sviðum sem hann tekur ekki til. Þá gerir hann aðeins ráð fyrir takmarkaðri aðkomu á þeim sviðum ESB sem hann þó tekur til. Ástæðan er sú að EES-ríkin eiga ekki aðild að þeim stofnunum bandalagsins sem koma að undirbúningi og setningu nýrrar löggjafar á sviðum EES-samningsins, þ.e. í meginatriðum þingins, Framkvæmdastjórnarinnar og Ráðherraráðsins. Þótt EES-samningurinn geri ráð fyrir vissri aðkomu að undirbúningi löggjafar, einkum á vettvangi sérfræðinganefnda, sem og ákvörðunum um hvaða löggjöf skuli tekin í EES-samninginn, þá er það líklega sanngjarnt mat að segja að möguleikar EFTA-ríkjanna til að hafa áhrif á efni löggjafar sem þau eru þó skyldug til að fella í landsrétt sinn eru mjög takmarkaðir. Hefur verið bent á að í þessu felist helsti pólitíski veikleiki EES-samningsins.

 

Aðild Íslands að ESB myndi tryggja formlega aðild Íslendinga að öllum stofnunum ESB og þeim ákvörðunum sem teknar eru á vettvangi þeirra í samræmi við þær reglur sem stofnsáttmálar ESB gera ráð fyrir (svo sem um fjölda fulltrúa o.fl.). Formleg og efnisleg aðkoma Íslendinga að ákvarðanatöku á sviðum sem EES-samningurinn tekur nú til yrði þar með til muna styrkt, þótt það yrði að öðru leyti komið undir pólitískri og stjórnsýslulegri getu og þekkingu Íslendinga sjálfra hvernig þau tækifæri nýtast í reynd. Eflaust verða menn að sníða sér stakk eftir vexti í þeim efnum og leggja áherslu á þau svið sem varða mikilvægustu hagsmuni þjóðarinnar. Aðild Íslendinga að þessum stofnunum sem slík eða formleg þátttaka í ákvarðanatöku á vettvangi þeirra vekur ekki sérstök stjórnskipuleg álitamál og kallar ekki sem slík á breytingu á stjórnarskrá. Þvert á móti myndu líklega margir vilja halda því fram að einmitt vegna möguleika til að hafa áhrif á lagasetningu og með formlegri aðild að töku ákvarðana um hana sé fullveldið í reynd styrkt í sessi í samanburði við stöðuna innan EES. Frá pólitísku (eða jafnvel stjórnmálafræðilegu) sjónarmiði kann þetta að vera rétt, þótt aðrir þættir verði hér frá lögfræðilegu sjónarmiði taldir skipta meira máli. Í öllu falli þarf a.m.k. ekki að breyta stjórnarskránni vegna aðildar að þessum stofnunum sérstaklega, heldur fremur vegna hins yfirþjóðlega valds sem þær hafa, sbr. næsta kafla.

Yfirþjóðlegt vald

Í grein sem ég skrifaði í Morgunblaðið 19. desember sl. hélt ég því fram að sé tekið mið af umræðunni í tilefni af EES-samningnum og síðari röksemdum megi telja víst að ekki náist samstaða í landinu um aðild að ESB nema með breytingu á stjórnarskrá. Þetta er ekki aðeins byggt á pólitísku mati á stöðunni heldur standa einnig til þess veigamikil lagarök. Byggist þetta einkum á að frá lögfræðilegu sjónarmiði fer framsal ríkisvalds, sem leiðir af aðild, út fyrir það sem hingað til hefur verið talið rúmast innan stjórnarskrárinnar.

 

Ástæðurnar eru að mínu viti einkum tvær frá lögfræðilegu sjónarmiði. Í fyrsta lagi fengju stofnanir ESB (einkum ráðherraráðið) heimild til að setja reglur sem fá beint lagagildi á Íslandi, án milligöngu Alþingis eða íslenskra framkvæmdavaldshafa. Þessar stofnanir fá m.ö.o. að ákveðnu marki beint lagasetningarvald hér á landi á vissum sviðum samstarfsins, einkum þeim sem varða fjórfrelsisreglurnar með beinum eða óbeinum hætti. Þetta á við þær réttargerðir sambandsins sem nefnast á íslensku reglugerðir (e. reglulations). Tilskipanir (e. directives) þarf aftur á móti að fella í landsréttinn með sama hætti og EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Í öðru lagi fengi Evrópudómstóllinn heimild til að kveða upp forúrskurði (e. preliminary rulings) sem bindandi yrðu fyrir íslenska dómstóla og þar með dómsvald með innlendum dómstólum. Undir vissum kringumstæðum eru innlendir dómstólar jafnvel skyldir til að afla forúrskurðar.

 

EES-samningurinn er lagalega ólíkur samstarfinu á vettvangi EB að þessu leyti. Í fyrsta lagi hafa stofnanir EES eða ESB ekki heimild til að setja reglur sem fá beint lagagildi á Íslandi eða öðrum EFTA. Formlega séð fær engin löggjöf sem af EES-samningnum leiðir lagagildi á Íslandi fyrr en hún hefur verið lögtekin (ýmist af Alþingi í formi almennra laga eða af framkvæmdarvaldinu í formi almennra stjórnsýslufyrirmæla, t.d. með reglugerð ráðherra). Í öðru lagi er dómsvald EFTA-dómstólsins takmarkaðra en dómstóls EB að því leyti að hann getur ekki kveðið upp forúrskurði sem eru bindandi fyrir íslenska dómstóla í sama mæli og forúrskurðir eru. Þess í stað gerir EES-samningurinn ráð fyrir að innlendum dómstólum sé heimilt að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Þeim er á hinn bóginn aldrei skylt að leita þeirra og þau eru heldur ekki formlega bindandi þótt þeirra hafi verið aflað (þótt íslenskir dómstólar hafi raunar hingað til alltaf farið eftir þeim).

 

Þá vakna álitamál um handhöfn framkvæmdavalds, sem og um önnur sértæk atriði og kunna að mæla með því að stjórnarskránni verði breytt. Má þar nefna valdheimildir framkvæmdastjórnarinnar (og raunar einnig dómstóls EB) á sviði samkeppni. Á hinn bóginn er þess þó að geta að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) og EFTA-dómstóllinn hafa sambærilegar heimildir, án þess að það sem slíkt hafi verið talið fara gegn stjórnarskránni. Í þessu felst að EES-samningurinn er að að vissu marki yfirþjóðlegur, þótt í takmörkuðum mæli sé. Þá má hér nefna álitamál sem tengjast heimildum til að gera þjóðréttarsamninga, sem e.t.v. þyrfti að taka afstöðu til, bæði að því er varðar heimildir sambandsins til að gera slíka samninga, sem og sem og þær skorður sem aðild kynni að setja heimildum Íslands í þeim efnum.

 

Þá er þess að geta að nokkuð er mismunandi eftir ríkjum hvaða þættir það eru í samstarfi ESB sem taldir hafa verið skapa stjórnskipuleg álitamál. Má nefna að í Frakklandi var talið nauðsynlegt að taka sérstaklega í stjórnarskrá ákvæði um myntbandalagið, sem og ákvæði um þátttöku ESB-ríkisborgara í sveitarstjórnarkosningum þar í landi. Í öðrum löndum var ekki talin þörf á þessu. Fer það því eftir hagsmunum og pólitískum aðstæðum í einstökum ríkjum hvaða atriði það eru nákvæmlega sem talin eru vekja stjórnskipulegar spurningar og þörf er talin á að taka sérstaklega á í stjórnarskrá, m.a. eftir því hvað bundið er í stjórnarskrá í einstökum ríkjum og hvað ekki. Má vera t.d. að hér á landi þætti sumum ástæða til að setja ákvæði í stjórnarskrá um yfirráð Íslendinga yfir fiskveiðiauðlindunum sérstaklega þótt stofnunum ESB yrði að einhverju leyti fengið vald til að taka ákvarðanir um sem lúta að stjórn á nýtingu þeirra. Um þetta verður að öðru leyti ekki nákvæmlega fjallað hér, en eingöngu áréttað að mikilvægt er að einstakir þættir í samstarfinu séu skoðaðir og metnir út frá íslenskum hagsmunum og aðstæðum, pólitískum sem öðrum, og afstaða tekin til einstakra atriða frá sjónarmiði íslensks stjórnskipunarréttar og íslenskra þjóðarhagsmuna. Það sem talið er mikilvægt að taka fram í stjórnarskrá í einu ríki þarf ekki að vera það í öðru.

 

Breyting á stjórnarskrá er nauðsynleg frá lögfræðilegu sjónarmiði að flestra áliti vegna lagasetningarvalds stofnana bandalagsins og valds dómstóls EB til að kveða upp forúrskurði. Heimild í stjórnarskrá sem rúmar þetta tvennt, hvernig sem hún er orðuð, ætti líklega að nægja frá lagalegu sjónarmiði. Það er að öðru leyti aðallega pólitískt úrlausnarefni hvort og með hvaða hætti æskilegt er talið að taka í stjórnarskrá afstöðu til annarra þátt í samstarfinu á vettvangi ESB. Það er auðvitað mikilvægt að farið sé gaumgæfilega yfir það málefni svo öllu sé réttilega til haga haldið.

Fullveldi

Eins og fram kemur í grein minni frá 19. desember sl. er fullveldi Íslands snar þáttur í umræðunni um ESB. Kjarni fullveldishugtaksins er flestum ljós, en það er réttur þjóðar til að ráða eigin málefnum, þ.m.t. utanríkismálum. Um nánara inntak þess er þó lítil samstaða að öðru leyti, hvort heldur er frá formlegu eða efnislegu sjónarmiði. Þá er lagður ólíkur skilningur í hugtakið eftir fræðigreinum. Til að skýra þetta má benda á að sumir stjórnmálamenn og stjórnmálafræðingar telja að í reynd felist meira fullveldisafsal í EES-samningnum en leiða myndi af aðild að ESB, eða a.m.k. ekki minna, vegna ríkari aðkomu að lagasetningu og möguleikum til að hafa áhrif á hana með aðild að ESB. Frá sjónarhóli stjórnskipunarréttar er þetta alveg öfugt, að svo miklu leyti sem unnt er að nota hugtakið fullveldi í þeirri umræðu. Við bætist að umræðan um fullveldi er oft mjög gildishlaðin. Á stundum virðist gefið til kynna að sérhver meint skerðing fullveldis sé neikvæð í sjálfu sér, óháð þeim hagsmunum sem fullveldinu er ætlað að vernda eða þeim markmiðum sem ætlað er að ná með meintri takmörkun eða skerðingu þess. Af þessari ástæðu er hugtakið „fullveldi" afar óþjált í lögfræðilegri umræðu og að mínu viti nánast ónothæft. Menn þurfa a.m.k. að koma sér saman um hvað fullveldi merkir, hvenær aðstæður eru þannig að það teljist skert að formi til eða efni og hvenær ekki, hvenær það hefur verið skert svo mikið að það teljist með öllu glatað og hvaða hagsmunir borgaranna það eru sem fullveldinu er ætlað að vernda. Er fullveldi t.d. skert í hvert skipti sem ríki gerir alþjóðasamning? Er ríki sem þarf að leitar á náðir Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og lúta skilyrðum hans um stjórn efnahagsmála fullvalda? Um svörin við þessum spurningum og öðrum skyldum ríkir engin raunveruleg samstaða, hvorki pólitísk, stjórnmálafræðileg né lögfræðileg. Í þessari orðræðu um fullveldi virðast menn í raun oft ekki tala saman heldur talar hver framhjá öðrum. Orðræðan sýnist stundum eins og samræða þriggja manna um banka, þar sem einn talar um seðlabanka, annar um viðskiptabanka og hinn þriðji um blóðbanka, svo notuð sé stílfærð líking frá þekktum réttarheimspekingi.

 

Í þeirri von að öðlast nánari skilning á hugtakinu í íslensku samhengi sækja menn stundum í sjálfstæðisbaráttuna og vitna í ýmis ummæli og skjöl sem geyma vísbendingar um skilning manna á fullveldi á þeim tíma. Öll þessi umræða er að mínu viti ómarkviss og raunhæf þýðing hennar óljós, svo ekki sé fastar að orði kveðið. Krafa Íslendinga um fullveldi á forsendum sjálfstæðisbaráttunnar er fyrir löngu viðurkennd í samfélagi þjóðanna. Til sýna hvað þessi umræða skilar óljósum niðurstöðum vil ég nefna sem dæmi að í sambandslögunum var tekið fram að Ísland væri frjálst og fullvalda ríki og 1. desember 1918 í sögubókunum sagður sá dagur þegar Ísland varð frjálst og fullvalda ríki. Hann halda stúdentar, a.m.k. í Háskóla Íslands, hátíðlegan sem fullveldisdaginn og forseti Íslands hefur sagt að honum eigi að gera hærra undir höfði en hingað til. Samt var þjóðhöfðinginn 1. desember 1918 ennþá danskur konungur (konungur Danmerkur og Íslands), Danir fóru enn með utanríkismál Íslands og Hæstiréttur Danmerkur fór með æðsta dómsvald í landinu allt þar til Hæstiréttur Íslands tók til starfa á árinu 1920. Samkvæmt orðræðu sjálfstæðisbaráttunnar varð Ísland engu að síður fullvalda ríki 1. desember 1918 og margir heiðra daginn sérstaklega sem fullveldisdag þjóðarinnar. Það er auðvitað vel enda merkum áfanga náð þótt nokkuð hafi í reynd skort á að Íslendingar hafi haft á eigin hendi þau málefni sem margir telja nú á dögum óaðskiljanlegan hluta fullveldishugtaksins.

 

Í lögfræðilegri umræðu um þetta mál tel ég mun skýrara að ræða þetta mál út frá heimildum löggjafans til að setja lög sem gera ráð fyrir að tilteknar ákvarðanir alþjóðastofnana (þ.m.t. dómstóla) geti haft beint lagalegt gildi hér á landi, eins og aðild að ESB myndi vissulega gera kröfu um og rakið er að framan. Helsta ástæðan fyrir því að álitamál vakna um hvort þetta er heimilt samkvæmt stjórnarskránni er 2. gr. hennar, þar sem segir:

 

Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá þessari og öðrum landslögum fara með framkvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.

 

Varla getur farið á milli mála að ákvæðið gerir ráð fyrir því sem meginreglu að stjórnvöld (þ.m.t. löggjafinn) og dómstólar séu innlend, þótt í lagaframkvæmd hafi verið talið heimilt að víkja frá því skilyrði að vissu marki, m.a. með EES-samningnum. Kjarni umræðunnar um stjórnarskrána og ESB er að mínu viti hvort þjóðinni sé hagfellt að taka ákvörðun um að deila tilteknum valdheimildum sem hún ótvírætt hefur í skjóli fullveldis síns með öðrum þjóðum á vettvangi alþjóðastofnana. Ef það verður niðurstaðan þarf m.a. vegna tilvitnað ákvæðis í stjórnarskránni að heimila framsalið í sjálfri stjórnarskránni. Með því er slíkt framsal tiltekinna valdheimilda heimilað um leið og því eru sett mörk.

 

Í þessu sambandi er vert að hafa í huga að ESB er vettvangur alþjóðlegs samstarf sem frjálsar og fullvalda þjóðir hafa sett á fót í samningum til að ná tilteknum markmiðum sem þau telja sér til hagsbóta. Íslendingar taka sjálfir ákvörðun á eigin forsendum um hvort þeir vilja taka þátt í því. Íslendingar ákveða sjálfir hvort þeir vilja ganga í klúbb evrópskra ríkja eða ekki. Að honum er engin skylduaðild og raunar geta ekki aðrir en fullvalda ríki fengið inngöngu. Kjósi ríki að ganga í hann þurfa þau að hlíta þeim reglum sem um það gilda að því marki sem þau fá ekki sérstakar undanþágur frá þeim. Eðlilegt er að sett sé heimild í stjórnarskrána til að deila valdi með aðildarríkjunum þannig að hún megi áfram þjóna sem hin endanlega umgjörð um umfang framsals valdheimilda og um æðstu stjórn íslenska ríkisins, sem og um stjórnmálaleg, borgaraleg og félagsleg réttindi íslenskra borgara. Ef hún gerir það er rétti Íslendinga til að ráða eigin málefnum (þ.e. fullveldi þjóðarinnar) og þeim hagsmunum sem þeim rétti er ætlað að vernda ekki hætta búin með aðild að ESB.

 

Höfundur er dómari við Mannréttindadómstól Evrópu og prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík.